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全国重点文物保护单位文物保护工程检查管理办法解读

作者:良渚文化遗址 来源:中国文物报 发布时间:2017/3/7 13:39:08 点击率:1764次

  编者按:为落实中央关于深化行政体制改革精神,深入贯彻简政放权、放管结合的要求,2016年底以来,国家文物局先后颁发了文物保护工程相关检查管理办法,发布《文物建筑保护工程施工组织设计编制要求》,委托专业单位制定《全国重点文物保护单位文物保护工程检查指标》,建立健全文物保护工程项目事中事后监管制度,推动检查工作的规范化、科学化和专业化。下一步,国家文物局还将配合该办法的出台,进一步颁发文物保护工程施工相关技术规程,完善文物保护工程相关标准规范建设,并组织实施全国文物保护重点工程专项检查、施工一级资质单位专项培训,加大工程现场监管和实地检查力度,把简政放权改革、事中事后监管推向深入。上述工作部署引起业界普遍关注,为指导各地理解相关文件、推动检查工作开展,本报特邀请《检查管理办法》编制组进行解读。
  2016年12月,国家文物局印发《全国重点文物保护单位文物保护工程检查管理办法(试行)》(以下简称《检查管理办法》)。这是我国文物保护工程管理体系建设中迈出的重要一步,至此,全国重点文物保护单位文物保护工程项目管理形成了从立项方案审批、工程检查、竣工验收的完整闭环,文物保护工程管理的关键节点更加清晰,管理措施更加完备,是国家文物局贯彻中央关于转变职能、简政放权、加强事中事后监管要求的重要体现,是落实国务院《关于进一步加强文物工作的指导意见》精神的重要举措,具有非常特殊的意义。
  《检查管理办法》共十二条,内容凝练,条文简洁,涵盖了检查工作的目的、对象、内容、程序和检查结果报告、处理、公开等方面内容,既充分考虑了现阶段我国文物保护工程现状情况,又为各地进一步研究制定地方性法规和要求预留了空间,具有较强的指导性、针对性和可操作性。
  第一,编制背景和定位
  近年来,各地文物保护工程数量、经费投入不断增多,工程规模逐步扩大、参与队伍不断增加,民众参与越来越多、社会关注日益提高,文物保护工程面临的行业内外环境发生了较大变化,新的问题不断涌现,亟需调整管理思路和模式,增强工程管理的主动性、计划性和规范性。与此同时,国家文物局贯彻落实中央要求,不断深化文物保护工程项目审批改革,逐步将具体方案审批权限下放至省级文物行政部门。如何及时因应形势发展和行业发展需要,切实履行好事中事后监管职责,做到“管放结合、放而不乱”,确保文物保护工程质量和文物安全,亟需加强顶层设计,以制度建设抓手,尽快建立责任明确、程序清晰、可操作性强的文物保护工程检查制度。
  有鉴于此,2014年底,国家文物局正式委托山西省文物局承担《检查管理办法》编制工作。山西省文物局抽调文物行政管理人员和专业技术人员组成项目组,充分梳理、系统总结山西南部早期建筑保护工程等管理经验,深入全国多地现场调研,与各级文物管理部门、一线资质单位、业主单位、专业人员、资深专家等多方座谈,充分吸收各方意见,历时两年编制完成了《办法》初稿。2016年7月,国家文物局下发《关于征求〈全国重点文物保护单位文物保护工程检查管理办法(征求意见稿)〉意见的函》征求各地意见,全国31个省(区、市)均给予了意见反馈,其中21个省(区、市)提出了具体修改建议。此后,国家文物局组织项目组充分吸取各地意见,同时借鉴吸收相关行业的监管检查经验,进一步完善《检查管理办法》,并再次征求多方意见后,于2016年12月正式印发。
  第二,适用范围和主要内容
  《检查管理办法》适用于全国重点文物保护单位的修缮、保护性设施建设、迁移等文物保护工程施工过程中的检查工作。需要说明的是,通常作为紧急情况下采取的临时支护措施的抢险加固工程,工期短,时效性强,难以进行施工过程检查,因此未纳入《检查管理办法》适用范围;日常性、季节性的保养维护工程,作为日常管理工作的一个组成部分,也未纳入适用范围。
  《检查管理办法》主要阐明了检查程序、检查内容、问题处理等方面的原则要求。
  在检查程序方面,鉴于各地文物管理机构人员力量差异较大,为便于操作,《检查管理办法》仅确定了检查的工作程序,明确基本步骤和流程要求,特别是强调检查工作要召开工作会议,听取各方工作汇报、查验工程资料、进行质询,并要现场反馈检查结论、填写检查意见表,保证检查工作不走过场,不流于形式。
  在检查内容方面,《检查管理办法》将检查重点聚焦于程序、质量、资料和安全四个方面。程序合法合规,是文物保护工程实施的首要前提。一个工程首先要认真履行相关审批程序,切实做好技术交底、组织管理、自查自检,才能确保工程质量和工地安全。工程质量和效果是文物保护工程的核心要义。文物保护工程的首要目的就是为了消除影响文物安全的各种病害问题,改善文物保存状况,确保文物安全。工程质量是实现这一目的的主要保证,因此,质量和效果是检查工作的重点内容。资料是工程管理和后续保护工作的重要依据。每一次施工都会改变文物原状,因此需要全面、系统、精细地留取影像和文字资料。所记录的施工中的每一个重要步骤和环节,所保存的每一份珍贵资料证据,都为后续的工程检查验收、下一次保护工程实施、长久的文物日常管理工作提供了可靠的依据。安全是文物保护工程的生命线,文物保护工程的施工场地条件特殊,大多施工作业面狭小,各类材料、机具设备、更换构件多,生产加工、存贮、办公和生活场地集中,施工安全问题尤为重要,不仅影响工程质量、施工进度,而且直接关乎文物安全和人员安全,必须切实避免在施工过程中出现火灾或重大安全责任事故。
  上述四方面内容既是文物保护工程管理的重点,也是当前实际工作中的难点。《检查管理办法》在充分总结各地已有检查经验的基础上,将主要问题概括提炼,并以表格的形式细化了检查内容和考核指标,更加直观、具体,也更便于实践操作。
在问题处理方面,文物的珍贵属性和不可逆的特殊性,决定了工程检查的根本目的在于预防为主,提前发现问题,及时整改问题,确保工程质量和工地安全。因此,检查发现的问题能否及时处理、有效整改,是决定检查工作成效的关键,也是《检查管理办法》要明确的主要内容。一方面,《检查管理办法》明确要求检查意见现场反馈,发现严重质量问题当场下达整改通知,确保了时效性;另一方面,规定了检查报告提交、整改结果反馈、各省情况汇总报备和向社会公开的原则、要求,以及对检查部门、检查人员的责任追究措施,确保检查工作公开、公平、公正,检查责任落到实处。
  第三,特点和亮点
  工程检查是保证文物保护工程质量、强化事中事后监管的重要手段和有效方式,也将成为今后国家文物局和各级文物行政部门的主要管理抓手。《检查管理办法》第一次从制度层面明确了检查工作的定位、内容和各项要求,在深入分析我国文物保护工程发展历史和现状形势的基础上,既充分考虑了文物保护工程的特殊性,也兼顾了行业发展现状。
  一是权责划分明确。《检查管理办法》与配发文件明确了国家文物局和各级文物行政部门应该承担的责任,体现了分级管理的思路。国家文物局以管理制度建设和监督抽查为主,省级文物行政部门以辖区内文物保护工程的整体管理、年度检查和关键环节控制为主,市县级文物行政部门则应充分承担日常管理责任,深入辖区内各文物保护工程实施的整个过程,及时发现和处理问题,这种制度设计有利于调动各级文物行政部门的主动性。
  二是坚持问题导向。《检查管理办法》抓住当前检查工作中存在的程序不规范、内容不统一、经费保障缺乏、整改意见难落实等主要问题,从定规矩、立要求入手,明确了工程检查的主要内容、程序、经费来源,以及整改工作要求和检查结果公布等,建立了检查管理基本制度框架。同时,检查内容也充分体现了问题导向,重点检查岗前培训、人员到岗到位情况、设计交底和施工交底、工程设计变更和洽商、基础工程和隐蔽工程查验、工程资料和工地安全等当前工程管理的薄弱环节、关键环节,突出了以检查促管理、保质量的制度设计初衷。
  三是便于实际操作。《检查管理办法》仅十二条,条文简洁,适用性强。对于委托专业机构或专家参与、检查频率和时间节点等具体问题,通过配发文件提出指导建议,由各地文物行政部门根据实际情况研究确定,为具体操作预留了空间。对于具体检查指标和技术要求,通过制定后附表格的形式,将具体检查内容较为详细地呈现出来,具有较强的可操作性。同时,《检查管理办法》充分考虑了各地文物行政部门人员力量的差异化,提出省级和市县级文物行政部门可以对辖区内的全国重点文物保护单位文物保护工程联合开展检查工作,不局限于各级文物行政部门的单一检查,更增强了《检查管理办法》的实用性。
  当然,文物保护工程检查制度的建立健全道路漫长,《检查管理办法》作为第一次尝试,难免存在缺漏和需要完善的地方。比如,《检查管理办法》虽然提出了评分指标,但是在征求各地意见时,争议较大,难以统一。因此,在正式发布时,国家文物局暂未将评分体系纳入到现有版本中。目前,国家文物局已经委托专业单位开展评分体系研究,合理确定程序、质量、资料和安全等四方面检查内容的量化分值,进一步完善检查制度设计。

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